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中国电信运营商竞争的基本法律问题 |
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发表时间：2006-8-22 17:23:13 天气状况： 今天是：2008年11月22日 星期六 浏览次数： |
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| 中国电信运营商竞争的基本法律问题李德成 律师一、电信业的改革、竞争与法制（一）1998年3月国务院决定组建信息产业部1、根据九届全国人大通过的国务院机构改革方案，在原邮电部、电子部的基础上组建信息产业部、作为主管全国电子信息产品制造业、通信业和软件业、推进国民经济和社会生活信息化的国务院组成部门。2、国务院批准的“三定”方案要求，按照政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责一致的原则，对信息产业部的职能进行配置。至此，电信业逐步实现了政企分开。（二）1999年2月国务院通过中国电信重组方案1、1999年12月和2000年1月、6月，分别批复组建中国移动通信集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司。此后，三大集团公司陆续挂牌。2、与此同时，国务院对联通公司也进行了重组，从中国电信剥离出来的国信寻呼公司于1999年5月整体划归联通公司。3、1999年4月，中国网络通信有限公司成立。（三）2000年9月国务院颁布施行《中华人民共和国共和国电信条例》1、这是我国电信领域第一部综合性行政法规，标志着我国电信业的发展步入法制化轨道。2、2000年9月，国务院批转信息产业部关于地方电信管理机构组建方案。国务院明确规定，电信行业实行信息产业部与所在省区市人民政府双重领导，以信息产业部为主的管理体制；全国电信管理工作由信息产业部直接领导；在各省区市设立通信管理局。3、2000年12月底，全国31个省区市通信管理局全部组建完毕。二、通信发展模式初步形成竞争局面（一）电信业务的收入及所占比例1、2002年电信业务收入总计为4116亿元，较2001年增长15%，是同期GDP增长速度8%大约2倍。2、各业务收入及所占比例如下：本地电话业务收入 移动通信业务收入 固定数据业务收入1427亿元 1927亿元 181亿元34.7% 46.8% 4.4%（二）、吴基传部长工作报告中的相关内容 1、经过改革重组，电信领域已打破垄断，在各个业务领域引入竞争机制。基础电信企业已有6家，增值电信企业达4400多家，初步形成了不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、共同发展的市场格局，广大消费者有了更多的选择。2、基本格调是：随着我国加入世贸组织，电信业务领域已对外开放。实现邮电分营、政企分开和企业重组改制，达到目前的市场开放程度，许多发达国家长达七、八年甚至十多年之久，而我国只用了三年多时间，改革力度之大是前所未有的。竞争增强了行业发展的活力，企业机制创新、业务创新、管理创新取得明显进展，建立现代企业制度步伐进一步加快。3、基本结论是：通信发展模式实现由垄断经营向竞争开放的转变。（三）信产部综合规划司钱庭硕副司长公布的相关内容1、电信业进一步打破垄断走向市场竞争在本地电话市场，由原来的中国电信的独家垄断形成了中国电信、中国网通的两强互相竞争、铁通公司、中国联通积极参与竞争的局面；在固定长途业务市场，由原来的中国电信一家独大的局面，形成了中国电信、中国网通、中国联通的三分天下的格局；移动通信市场是中国移动和中国联通两强竞争，增值业务市场百花齐放。结论是：初步竞争局面形成。2、官方公布与竞争重组有关的对比数字如下：重组前2001年底 原中国电信46% 中国联通10% 中国移动38% 其他6%重组后2002年底 中国电信为32.5% 中国联通为12.1% 中国移动为37.4% 中国网通为16.6% 其他1.4%三、信息产业部对电信市场竞争发展的预测（一）逐步走向有效竞争的市场格局随着原中国电信的拆分重组，我国各业务市场的竞争格局初步形成，主导运营企业的市场垄断力量大大下降。随着管制力度的增加、业务的融合、替代，未来市场的竞争将在激烈的优胜劣汰中逐步走向有效竞争市场格局。（二）产业价值链延伸分化走向进一步开放从以网络运营企业为核心的“需求扩散模式”逐步过度到网络运营企业、业务运营企业、设备制造商、内容供应商、接入服务商等相关利益主体共同合作、培育开发市场的“需求互动模式”。（三）电信市场的竞争呈全方位、多业务趋势 1、随着技术进步和业务创新，运营企业之间的竞争将不再局限于单一的业务市场，而是全方位、多业务的竞争。2、移动电话对固定电话的分流，构成了移动运营企业对固网运营企业的异质业务竞争。3、在固定电话市场：2003年将是电信和网通南北相互渗透、在重点地区逐步展开正面全方位竞争的一年。4、在接入市场：随着无线局域网、宽带接入等方式的兴起、融合了话音、数据等业务的几大基础运营企业间的全方位竞争将拉开序幕。（四）进一步的竞争将走向成熟和理性1、激烈的竞争一方面将为消费者带来更多的选择，另一方面也有可能加剧不规范竞争，但是随着市场的成熟，运营企业之间的竞争会逐步走向成熟和理性。2、伴随着激烈的竞争和开展业务的需要，运营企业之间对抗性的竞争将逐步地被既有竞争又合作的竞合时代所代替，运营企业之间在某一业务市场存在激烈竞争，而在另一业务市场却可能成为资源互补者互相合作。（五）2002年电信市场不规范竞争行为类型 1、部分运营企业通过人为设置技术障碍，降低竞争对手的接通率，造成互联互通不畅。2、移动、长途等业务市场恶性价格战。3、在通信卡市场，低价打折销售通信卡的现象比较突出，通信卡售后服务也存在一定的问题。4、官方的态度：这些在一定程度上扰乱了市场的公平竞争秩序，从长远看，不仅使企业失去长久发展的动力，而且也将损害整个行业利益、国家利益，并最终损害全体消费者的合法权益。四、电信市场竞争引发的互联互通问题媒体报道的令人震惊的恶性事件 ，可以说自从电信市场的竞争格局开始形成以来，互联互通纠纷就成为扰乱市场竞争秩序的“顽疾”。有人称2003年是中国电信业的“互联互通年”。（一）互联互通的定义1、互联，是指建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。互联包括，两个电信网网间直接相联实现业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业务互通的方式。 2、互联互通的两个基本属性：其一，是强调电信网络之间直接的物理联接；其二，是确定互联互通的最终效果，是实现用户跨网络沟通或用户跨网络的享受服务。3、直接互联与转接实现业务互通的区别：通常情况下，三家或三家以上电信运营商的电信网在互联时，应当两两直接互联。当其中两家电信运营商的电信网未实现互联时，其网间业务可以经第三方网络互通，但是其质量（如呼损率等技术指标）可能会受到影响，另外电信网的安全性也由于受到第三方网络运行状态的影响而下降。 （二）互联互通的相关法规、规章和规定1、《中华人民共和国电信条例》（2000年9月25日）第二节，第17条至第22条；2、《电信网间通话费结算办法》（2001年3月14日）；3、《公用电信网间互联管理规定》（2001年4月29日）；4、《电信网间互联争议处理办法》（2001年11月19日）；5、《中华人民共和国基础电信业务经营许可证》附件二《电信业务经营者的权利义务》。（三）阻碍互联互通行为的两大分类 1、一种类型是拒绝和拖延互联，主要是主导电信业务经营者，利用其掌握的庞大的、具有垄断性的网络资源，拒绝其他电信业务经营者提出的互联要求或者无限期拖延建立互联关系.2、另一种类型是联而不通，通而不畅，即运营商的网络之间虽然实现了互联，但一些电信运营商以种种借口，采取多种违法手段，造成网络之间联而不通，通而不畅，违法的手段主要有：在局数据上做手脚、中继扩容不到位或降低网络维护质量。3、局数据是指用于本交换机内各个模块协同完成预定电信业务的数据。主要包括硬件配置数据、计费数据、中继数据、字冠数据等。在数字化的通信网络中，除了必要的硬件设备外，保证通信网的通信，必须设置大量的局数据。局数据的参数修改、增加、删除，都将对网络畅通与否和质量的好坏产生决定性影响。一些电信业务经营者和具体工作人员，擅自修改局数据，结果就造成通信网络之间联而不通，通而不畅。（四）拒绝和拖延互联的十一种具体表现形式 1、拒绝或拖延向非主导电信业务经营者提供网络组织、信令方式、计费方式、同步方式等网络功能信息和各种通信设备的信息以及管道管孔杆路，线缆引入口及槽道、光缆（纤）带宽、电路等通信设施的使用设施；2、拒绝和拖延同意非主导电信业务经营者使用必须经由主导电信业务经营者的管道（孔）杆路，线缆引入口及槽道等通信设施；3、拒绝和拖延非主导电信业务经营者建立互联点或建立第二互联点的要求；4、拒绝和拖延开放对方的各种电信业务接入码，特种业务号码，智能网专业号码；5、拒绝和拖延为非主导电信业务经营者的用户提供号码查询业务；6、互联的时限严重超出法定的时限；7、利用局间中断扩容制约对方，出现扩容刚结束，又出现溢出的现象；8、在互联点设置和中继扩容上违反规定，提出不合理的各种附加条件，以达到拒绝和拖延的目的；9、拒绝和拖延修改涉及网间互联的局数据；10、采取暴力手段，砍断方对的电（光）缆，破坏对方的电杆路等设施（非主导电信运营者对主导电信业务经营者，也发生过此种行为）；11、其他拒绝和拖延互联的行为。（五）联而不通，通而不畅的七种具体形式 1、拦截对方的呼叫。例如，A公司为排挤竞争对手，对B公司的长途识别码在字冠数据上加以拦截，致使最高达80%的呼叫不能达到局间中继，造成网拉接通率极低，通信不畅；2、虚设中继，利用假的局数据，虚设一个中继路由，将对方的呼叫指向一个并不存在的中继上去，造成无法互通；3、故意延时，在数据上将应答时限故意延长，20秒后，才能听到提示音；4、不给对方做字冠数据，直到封死对方的接入码，造成无法建立互通；5、限制呼叫转移；6、违规使用拨号器，将固化程序的拨号器放置专网小交换机和公网之间，用户拨叫长长途时，自动进入提供该拨号器公司的长途网，分流其他电信业务经营者的话务量和收入；7、其他联而不通，通而不畅的现象。（六）产生阻碍互联互通的原因1、法制建设滞后，法律的威慑力不强。《中华人民共和国电信条例》作为行政法规，不能设立罪名，有观点建议现在正在起草的电信法中设立阻碍互联罪。法制建设明显滞后，监管部门依法行政的权威性受到影响，政府管理体系薄弱，监管机构未得到法律的充分授权，政府监管有时显得软弱无力。2、非对称形成先天条件，企业利益是经济动机。即使在采用积极扶持新兴电信公司政策的国家，互联互通费用仍然是新兴电信运营公司在运营前几年最大的一笔费用，通常会占到全部运营成本的50%。据介绍，在美国新兴电信运营公司向贝乐运营公司（Bell Operating Company，美国区域主导电信业务经营者）支付的互联互通费用占到后者的总收入的30%。可见，在电信放开的国家，如果电信管制手段与方式不尽合理，就可能不足以支持新兴电信运营公司的发展壮大，使得新兴电信运营公司成为主导电信运营商的“打工者”，而主导电信运营商由于收取了巨额的不尽合理的互联互通费用，从而成为电信市场放开的“最大受益者”。 3、电信监管队伍本身也存在问题。电信监队伍只有“两岁半”还不够进“托儿所”的年龄（吴基传语），监管的实践经验还很不够，再加他们多来自原政企不分的通信企业，其思维方式还没有真正摆脱计划经济的影响，管理工作越位、错位的问题还没有很好解决。4、电信改革现存的遗留问题也是原因之一。电信业遗留的问题，包括共用机房、甚至公司领导之间的个人恩怨等等都使得互联互通十分脆弱，企业与企业之间丝毫矛盾就可能引发在互联互通上的不畅，甚至引发恶性事件。其中，还不排除有的企业因为发展不好，将原因简单归于互联互通不畅，把互联互通作为“替罪羊”。 5、监管的取证手段不够完善。“要建立完善取证机制。各运营商打价格战好拿证据，但在网间人为设置障碍影响互联互通却很难取证。而一旦出现问题需要法律解决，没有证据又是行不通的。”某些运营商只需在计算机的键盘上“啪啪”敲一道命令，故障就出来了。在有关部门去检查之前，“啪啪”一敲，故障又排除了，不留任何痕迹，就算让检查人员进去机房检查也拿不出证据。 6、监管处罚的手段不够科学。在加大政府行业主管部门人员投入的同时，增加有效的监管手段，不能单靠罚款措施。“通信管理局的罚款权限只有几万元，对一个年营业收入动辄数十亿、上百亿的主导电信企业来说，既伤不了他的筋，更动不了他的骨。” 7、处罚的手段不够科学，对直接责任人员和公司的领导的个人责任追究不力。“要加大对违法单位的处罚力度，必须把行政处罚和经济处罚结合起来，追究领导人的责任，像现在这样一有问题就罚款，对一个公司来说根本起不到警戒作用。” 五、监管机构关于互联互通问题态度和举措（一）互联互通管理是各国电信管制机构的主要任务之一主导运营企业的反竞争政策和行为会严重妨碍甚至破坏竞争，导致很大范围的负面影响。主导运营企业有可能会极力收取高额的互联互通费，拒绝提供足够的互联互通容量，拒绝提供非绑定网元和必须的网间连接等。而新的市场进入者通常无力通过与主导运营企业协商来消除这些竞争壁垒，因此需要管制机构为有效实现互联互通铺平道路。各国管制互联互通方式基本相似。管制机构要求主导运营企业，尤其是本地网络主导运营企业公布标准互联互通协议或“互联互通要价参考（RIOs）”作为互联互通的模本。 在过去的几年中，有很多新的市场进入者由于竞争不利而失败的案例，说明管制者在互联互通管制方面并不很成功。随着全球范围内新的市场进入者的失败案例的升高，对管制机构更直接迅速地介入互联互通纠纷解决的呼吁越来越强烈。（二）信息产业部就互联互通问题的重点工作 1、以实际行动推进互联互通工作的开展。互联互通是电信业的一条基本行规，政府部门要进一步加强监管，各企业总部加强对干部职工特别是领导干部的教育，严格督促检查与考核，以实际行为推进互联互通工作。2、加强协调监督，加大查处力度。要进一步加强监督协调，确保网间通信畅通。加大对互联互通工作中出现的恶性事件的查处力度，以及蓄意破坏正常通信秩序的企业负责人和有关人员，要依照有关规定予以严厉追究。3、从技术和经济方面采取有力措施和手段。加快建立网间通信质量监测和通报制度，向社会公布有关情况。建立网间通信质量监控系统，增强监管部门的调查取证能力；调整网间结算标准，理顺结算关系，利用经济杠杆促进工作的开展。4、分层次有针对性的解决。互联互通工作要分层次，对于最基本的电信业务，必须强制实行互联，而且必须达到监管部门规定的质量标准；对于其他业务，应鼓励和引导企业在协商一致的基础上自行实现互联。（三）通信管理局就互联互通监管的工作思路通过强化互联互通促进电信监管对电信业发展的驱动力。在监管的定位上，要充分认为电信业在社会主义现代化建设中的位置。把电信业的发展和电信监管置于整个国民经济发展的大环境下考虑，通过强化互联互通、市场规范等工作促进电信监管对电信业发展的驱动力，发挥电信业在国民经济价值链中的基础性，战略性和先导性作用，为走出“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的新型工业化道路发挥更大的作用。 （四）电信监管机构关于互联互通监管的新举措施 1、出台新办法切实解决“联而不畅”的问题。电信管理局将出台《公用电信网间互联互通质量监督管理办法》和《公用电信网间互联互通指标和测试方法》，并要求各运营企业每月进行网间通信质量的测试，对测试中反映出来的通信质量问题，相关运营企业必须限期解决，按照《规范电信网间计费有关问题的通知》中提出的要求，落实电信网间计费、网间呼叫传送应答信号、网间呼叫释放控制方式、主叫号码传送等问题，减少结算争议。2、加大协调力度建立科学的沟通制度。电信管理局将加大网间互联的协调力度，将密切关注电信拆分重组后网络互联的进展情况，及时协调解决互联中的问题，对一些基本电信业务的互联互通，不但要强制各运营企业实现，而且还要达到规定的互联互通质量标准，对其它一些电信业务，鼓励各运营企业按照互惠互利原则，在协商的基础上实现互联，此外还要积极促进固定网与移动网短信互联及各种新业务的互联互通，采用互联网骨干网的互联，建立与争议解决专家的日常联络和沟通制度，切实保证争议裁决过程和结论的科学、规范和透明，为电信管理机构做出行政决定提供合理化建议。3、完善互联规则改革结算办法。电信管理局明确指出，要完善现有的网间互联规则，逐步改革目前以资费为基础核定网间结算办法，启动成本核算工作，提出适合我国国情的成本核算模型、明确成本核算方法，并要求运营企业在原中国电信起草的《互联规程》基础上，分别拟定本公司的《互联规程》，对中国移动和中国电信分别起草的移动电话网、固定电话网与其他电信网互联的标准协议文（草案）进行讨论和修改，以适应WTO相关规则和《中华人民共和国电信条例》的要求，对已颁布的《互联网骨干网间互联服务暂行规定》进行修改和完善，建立互联网骨干网的网间互联互通监测和报告制度。4、引导电信企业向服务竞争转变。针对电信企业目前过多在价格、网间设置障碍等方面相互开展恶性竞争的现状，电信管理局将积极引导企业向服务竞争转变，鼓励企业制订并实施高于《电信服务标准》的企业标准，完善企业服务质量向社会通报制度，同时研究推广先进管理模式和经验，鼓励企业进行ISO9000族贯标，引导和督促企业加强自律，在普遍服务、质量管理、窗口服务、通信质量等方面采取创新机制，实质性提高电信服务水准。（未完待续） | |||||||||||||
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